Come viene approvata la Legge di Bilancio e chi può fermarla

Sotto i riflettori in questi giorni c’è la Manovra. Un’operazione, sì, politica, ma anche tecnica e che mette alla prova il governo in carica. Cerchiamo di capire nel dettaglio qual è il percorso della legge di Bilancio.

11' di lettura

Si parla molto della Legge di Bilancio in questi giorni. Una Manovra, sì, politica, ma anche piena di procedure. In questo articolo spieghiamo nel dettaglio il percorso della legge di Bilancio. (scopri le ultime notizie su bonus, Rem, Rdc e assegno unicoLeggi su Telegram tutte le news su Invalidità e Legge 104. Ricevi ogni giorno sul cellulare gli ultimi aggiornamenti su bonus, lavoro e finanza personale: entra nel gruppo WhatsApp, nel gruppo Telegram e nel gruppo Facebook. Scrivi su Instagram tutte le tue domande. Guarda le video guide gratuite sui bonus sul canale Youtube. Per continuare a leggere l’articolo da telefonino tocca su «Continua a leggere» dopo l’immagine di seguito).

Indice

Il percorso della legge di Bilancio: il ciclo di bilancio 

Il ciclo di bilancio è un percorso complesso attraverso il quale viene elaborato e approvato il bilancio dello stato.

Tempi e strumenti sono fortemente influenzati dalle regole di governance economica stabilite dall’Unione europea, e in particolare dal semestre europeo. Si tratta di uno strumento introdotto nel 2011 tramite il quale l’Ue coordina le politiche economiche e di bilancio degli stati membri.

Le fasi principali del ciclo sono due: una prima programmatica e una seconda attuativa. La fase programmatica si apre entro il 10 aprile di ogni anno con la presentazione, da parte del governo, del Documento di economia e finanza (Def) al parlamento. Il Def mostra da un lato la situazione economica e finanziaria del paese e dall’altro gli obiettivi fissati dal governo.

Entro il 30 aprile poi l’esecutivo invia al Consiglio dell’Unione europea e alla commissione il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma. Questi documenti costituiscono parte integrante del Def. All’inizio dell’estate le istituzioni europee esprimono le loro raccomandazioni. È sulla base di queste ultime e di eventuali variazioni economiche che, entro il 27 settembre, il governo presenta una Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (Nadef).

La fase successiva è la cosiddetta “sessione di bilancio”, tramite la quale vengono adottate le norme per realizzare concretamente gli obiettivi fissati nella fase precedente. Entro il 20 ottobre il governo presenta al parlamento il disegno di legge di Bilancio, contenente la manovra triennale di finanza pubblica. La legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre. Entro gennaio il governo deve infine presentare gli eventuali disegni di legge collegati alla Manovra.

Il semestre europeo, come è articolato.
Il semestre europeo e quello nazionale, infografica su come sono articolati.

Il percorso della legge di Bilancio: il documento di economia e finanza (Def)

Il percorso della legge di Bilancio: l’elaborazione del Def, primo importante documento del ciclo di bilancio, è la fase in cui è maggiore l’influenza dell’Unione europea. Redatto dal governo, contiene tra le altre cose il quadro di finanza pubblica a legislazione vigente. Si tratta cioè di una previsione sull’andamento dell’economia a norme invariate. Nel Def si trova anche il quadro di finanza pubblica programmatico, un pronostico dell’andamento economico basato sulle scelte di riforma che l’esecutivo mira a realizzare.

A partire dal 2014, in osservanza di quanto previsto dal regolamento europeo 473/2013, è stato istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb). Questo è un organismo indipendente che valuta le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica realizzate dal governo. L’Upb può validare o non validare le previsioni del governo. In quest’ultimo caso deve indicare i livelli di crescita economica previsti per gli anni successivi.

Come già detto – durante l’iter che definisce il percorso della legge di Bilancio – l’esecutivo deve inviare il Def al parlamento entro il 10 aprile di ogni anno. Le camere lo esaminano e approvano poi una risoluzione con la quale impegnano il governo a presentare una legge di bilancio per passare dalle condizioni del quadro a legislazione vigente a quelle del quadro programmatico.

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Il percorso della Legge di Bilancio: la Nota di aggiornamento al Def (Nadef)

La Nadef contiene gli eventuali aggiornamenti degli obiettivi programmatici e consente al governo di effettuare delle modifiche rispetto agli obiettivi fissati dalla risoluzione parlamentare sul Def.

Il governo deve presentare il documento entro il 27 settembre alle camere le quali approvano una nuova risoluzione.

A partire dal 2013 gli obiettivi programmatici contenuti nella Nadef sono ripresi dal Documento programmatico di bilancio (Dpb). Il Dpb deve essere trasmesso alla commissione europea e all’eurogruppo, oltre che al parlamento nazionale, entro il 15 ottobre. Il testo deve tener conto delle raccomandazioni elaborate dalle istituzioni Ue. La commissione adotta poi un parere sul documento entro il 30 novembre.

Continuiamo con il percorso della legge di Bilancio.

Il percorso della legge di Bilancio: la legge di Bilancio

Si entra nel vivo con il percorso della legge di Bilancio. Dopo l’approvazione della risoluzione sulla Nadef si entra nella sessione di bilancio vera e propria, la fase del ciclo di bilancio detta “semestre nazionale”. Fino a pochi anni fa, secondo quanto previsto dalla legge 196/2009, il governo presentava due testi: la legge di bilancio, contenente un bilancio di previsione a legislazione vigente, e la legge di stabilità (prima ancora chiamata legge finanziaria), contenente le riforme. A partire dal 2016, al fine di semplificare la procedura, si presenta un unico testo, la legge di bilancio. La nuova legge, trasmessa ogni anno entro il 20 ottobre, si riferisce ai tre anni successivi ed è articolata in due sezioni, che corrispondono sostanzialmente alle due leggi precedenti.

Per prassi – durante il percorso della legge di Bilancio – si presenta il testo alternando tra camera e senato. L’esame in prima lettura ha una durata massima di quarantacinque giorni alla camera (articolo 119, comma 2 del regolamento) e di trentacinque giorni al senato (articolo 126, comma 9 del regolamento). Nel periodo in cui si esamina la legge di bilancio, salvo alcune eccezioni, le commissioni parlamentari si limitano all’analisi degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

La legge di Bilancio deve essere tassativamente approvata dal parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno, pena il passaggio all’esercizio provvisorio. L’intero ciclo si conclude definitivamente entro il mese di gennaio, con la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Qualora fossero successivamente necessarie rettifiche degli stanziamenti inizialmente previsti, il governo approva decreti di variazione nel corso della gestione dell’esercizio finanziario.

Visti i tempi stretti per il percorso della legge di Bilancio, inoltre, non è da escludere un probabile ricorso del governo alla questione di fiducia. In questo modo l’esecutivo di fatto toglierebbe al parlamento la possibilità di apportare modifiche al testo attraverso la presentazione di emendamenti. Eventualmente il governo potrebbe recepire alcune delle richieste pervenute da deputati e senatori attraverso la presentazione di un unico maxi-emendamento a propria firma.

Le dinamiche sin qui descritte evidenziano come un ruolo preponderante nella definizione della legge di bilancio sia appannaggio dell’esecutivo. Come abbiamo appena visto infatti, i margini di manovra delle camere sono estremamente limitati. Ma lo sono ancora di più quelli delle parti sociali. Non esiste infatti un momento strutturato di confronto con la società civile. In questo modo solo chi ha i mezzi necessari riesce a incontrare il decisore nella speranza di influenzare la decisione pubblica. L’informalità del sistema implica poi un problema di trasparenza: non esiste un modo per tracciare i contatti tra rappresentanti di interesse e potere politico.

Senza dimenticare comunque che su queste dinamiche resta vigile il controllo delle istituzioni europee. L’esecutivo Meloni infatti non ha potuto discostarsi più di tanto rispetto al lavoro portato avanti dal precedente governo e che era stato concordato preventivamente con Bruxelles. Come hanno ricordato anche gli organi di stampa infatti, il testo definito dal governo dovrà essere inviato anche al parlamento e alle autorità europee che restituiranno un responso entro la metà di dicembre.

Il percorso della legge di Bilancio: i dati

Il percorso della legge di Bilancio: per quanto riguarda le entrate e le uscite per il prossimo triennio possiamo osservare che la legge di bilancio per il 2021 prevede una costante riduzione della spesa a fronte di un progressivo aumento delle entrate (attribuibile in larga parte all’aumento del gettito tributario). Per il 2021 le spese previste ammontano a circa 773 miliardi di euro mentre le entrate sono stimate in quasi 580 miliardi. Nel 2022 le spese previste sono di 759 miliardi, le entrate invece 604 miliardi. Nel 2023 infine le spese ammontano a 751 miliardi circa e le entrate a 615 miliardi.

Il percorso della legge di Bilancio: l’analisi

Oltre ai numeri analizziamo le dinamiche per quanto concerne il percorso della legge di Bilancio: Un primo elemento di riflessione che emerge da quanto abbiamo appena visto riguarda il ruolo di primo piano ricoperto dalle istituzioni europee che devono dare il loro placet ai progetti del governo. Secondo alcuni osservatori tale dinamica costituisce una limitazione della sovranità nazionale. Ma c’è anche da dire che l’adesione all’Unione europea (tramite trattati che l’Italia ha firmato) ha comportato anche notevoli benefici per il nostro paese. Incluse le ingenti risorse di cui l’Italia beneficerà nei prossimi anni nell’ambito del programma Next generation Eu.

Un altro elemento critico riguarda i tempi estremamente contingentati con cui il parlamento è costretto a lavorare. Un aspetto che, come abbiamo già evidenziato in più occasioni, impedisce a deputati e senatori di entrare nel merito delle norme. Un aspetto particolarmente delicato quando si parla di risorse pubbliche.

La legge di stabilità/bilancio deve essere presentata dal governo al parlamento entro il 15 ottobre di ogni anno, e il parlamento ha il tempo di approvarla, emendarla […] entro il 31 dicembre dello stesso anno. Che è troppo poco.

Un ulteriore elemento di riflessione strettamente collegato al primo riguarda l’introduzione del principio dell’equilibrio di bilancio in costituzione. Una norma introdotta dalla riforma del 2012 che prevede un preciso vincolo di risultato, diversamente dalla precedente formulazione che era molto più generica. Anche in questo caso si è parlato di ingerenze sulla sovranità italiana.

È impossibile, tuttavia, non rilevare come la riforma del 2012 sia apparsa, benché non formalmente, sostanzialmente imposta.

Una disciplina così rigida inoltre secondo alcuni studiosi avrebbe potuto rappresentare una limitazione dei diritti dei cittadini che rischierebbero di vedersi ridotti alcuni servizi, come il welfare, a causa dell’obbligo per lo stato di ridurre le spese e allo stesso tempo di non poter fare nuovo debito. Sul tema è però intervenuta la corte costituzionale che con la sentenza 275/2016 ha statuito come la necessità di perseguire l’equilibrio di bilancio non possa in nessun modo comprimere i diritti dei cittadini.

Relativamente a questi aspetti si deve evidenziare come l’attuale assetto del bilancio statale sia il prodotto della crisi economica del 2008. A seguito di tale crisi le istituzioni europee chiesero uno sforzo di contenimento della spesa da un lato e di trasparenza dall’altro.

Inoltre, alcuni osservatori hanno sottolineato come la formulazione del nuovo dettato costituzionale permetta un buon margine di manovra. È infatti possibile fare nuovo debito a fronte di situazioni di particolare emergenza, come quella legata al Coronavirus che stiamo attraversando.

Lo stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

L’elemento più “critico” di questa riforma, come notano alcuni studiosi, è che non viene fatta distinzione tra debito buono e debito cattivo, per citare Mario Draghi. Il primo si riferisce alla richiesta di prestiti per fare investimenti, mentre il secondo per pagare le spese correnti. In base all’attuale assetto costituzionale sono, salvo eccezioni, entrambi vietati. Sarebbe invece opportuno – sostengono gli accademici – che lo stato possa ricercare delle risorse sul mercato per poter finanziare i propri investimenti.

Questo assetto tuttavia probabilmente è destinato a cambiare il percorso della legge di Bilancio. Con l’esplosione della pandemia infatti molti vincoli, tra cui il patto di stabilità, sono stati sospesi. Questo potrebbe essere il preludio per una revisione delle politiche economiche sia a livello nazionale che europeo.

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